В США идет волна проверок криптобирж. Генеральный прокурор штата Нью-Йорк Эрик Шнейдерман в середине апреля направил письма 13 виртуальным валютным биржам с просьбой предоставить информацию об их деятельности.
Когда спросили, с чем связана такая активность, он заявил следующее: «Потребители в Нью-Йорке и по всей стране имеют право на прозрачность и подотчетность там, где они вкладывают свои деньги».
Запросы — это часть «Инициативы по обеспечению целостности виртуальных рынков», запущенной Эриком Шнейдерманом. К письму генерального прокурора прилагается трехстраничная анкета. Ожидается, что биржи (Coinbase, Gemini, Bitfinex, Poloniex и девять остальных) предоставят информацию о том, какие банки они задействуют, как используют средства клиентов, какие сборы взимают, как калькулируют эти сборы, как перемещают средства, у кого из сотрудников бирж есть доступ к книгам заказов и т.п.
Инициатива Шнейдермана — отнюдь не его личный замысел. Почти сразу после мартовских встреч министров финансов и глав центробанков G20 в Аргентине, где вопрос криптоактивов не остался без внимания, в Вашингтоне состоялся 28-й Ежегодный Институт Комиссии по ценным бумагам США (12 — 22 марта). Это грандиозное мероприятие собрало более 170 представителей из 55 стран мира. В числе прочих вопросов, которые активно обсуждались, были темы криптовалют и кибербезопасности.
Инициатива генерального прокурора штата Нью-Йорк, очевидно, опирается на криптовалютную повестку дня финансовых регуляторов США, озвученную во время 28-го Ежегодного Института SEC.
Если совсем кратко, то позиция американских регуляторов такова:
1. При правовой квалификации сделок с криптоактивами смотрят на экономическую суть отношений.
2. Тем не менее, приоритет отдается оценке рисков – то есть пруденциальному надзору.
3. Криптоактивы могут считаться ценными бумагами и подлежать регистрации в случае публичного предложения резидентам США. Обмен виртуальной валюты на виртуальные токены для финансирования проектов, от которых инвесторы должны получить прибыли, подпадает под законодательство о ценных бумагах. И, соответственно, под юрисдикцию SEC.
4. Относительно бирж: если они оперируют активами, подпадающими под законодательство о ценных бумагах, то должны регистрироваться в SEC и подлежат соответствующему надзору. Незарегистрированным биржам работать запрещено.
По просьбе редакции Hash#Telegraph Юлия Витка, заместитель руководителя Проекта USAID «Трансформация финансового сектора», принимавшая участие в работе 28-го Ежегодного Института SEC, прокомментировала повестку дня и ключевые тезисы этого собрания.
В чем состоят новые приоритеты американских финансовых регуляторов применительно к крипторынку?
Председатель SEC Джей Клейтон определил вопросы криптоактивов и кибербезопасности среди приоритетов работы американского регулятора на 2018 год. По ним SEC уже тесно сотрудничает с Советом финансовой стабильности (FSB) и Комиссией США по торговле товарными фьючерсами (CFTC).
Напомню, что Совет финансовой стабильности является международным органом, который следит и дает рекомендации относительно мировой финансовой системы, а регулирование фондового рынка и рынка производных (деривативов) в США исторически разделено между двумя регуляторами: SEC и CFTC.
Согласованные позиции различных регуляторных и международных органов в вопросе криптоактивов — это один из немногих примеров эффективного и скоординированного сотрудничества на международной арене.
Как можно охарактеризовать позицию собственно SEC применительно к крипторынку?
Прежде чем перейти к позиции SEC, несколько слов об особенностях регулирования американского фондового рынка вообще.
Основная черта такого регулирования заключается в том, что регулятор осуществляет не так называемый merit based (надзор на основе оценки обоснованности публичных предложений), а пруденциальный надзор, то есть надзор, направленный на выявление, оценку и реакцию на риски в деятельности финансовых посредников.
Этому надзору не присущи запреты, подробные правила, тотальные проверки и наказания за формальные нарушения правил. Это просто невозможно, учитывая ресурсы: на 25 000 зарегистрированных на фондовом рынке США фирм приходится лишь 1000 инспекторов SEC. Зато в основе надзора SEC — выявление и понимание рисков, осведомленность инвесторов и наказание только за те нарушения, которые действительно являются существенными.
«SEC принимает все меры, чтобы общественность поняла, что инвестиции в незарегистрированные ценные бумаги, которые предлагаются незарегистрированными промоутерами, без привлечения юристов по ценным бумагам или бухгалтеров опасны», — это слова Джея Клейтона.
Как сильно регуляторы опасаются рисков, проистекающих, по их мнению, от рынка криптоактивов? На каком контроле они будут фокусироваться?
И FSB, и американская Комиссия по ценным бумагам отметили во время Института, что сегодняшний рынок криптоактивов не несет системного риска для финансовой системы. Вот цитата из последнего письма FSB министрам финансов и главам центробанков G20 от 18.03.2018 г.: «Даже на пике совокупная мировая рыночная стоимость криптоактивов составила менее 1% от мирового ВВП. Для сравнения, перед мировым кризисом номинальная стоимость кредитно-дефолтных свопов (CDS) составила 100% мирового ВВП. Незначительный объем криптовалют и тот факт, что они не заменяют валюту и остаются очень ограничены в использовании как в реальной экономике, так и в финансовых операциях, означают, что связи с остальной финансовой системой ограничены».
Но, по словам представителей Комиссии, уже в 2019 году можно ожидать появления таких разновидностей криптоактивов, которых сегодня даже не можем себе представить: анонимных, трансграничных, легко маскируемых, часто используемых в преступных целях. Поэтому терять время нельзя. Нужно определиться с правовым регулированием криптоактивов, научиться расследовать дела и предостеречь рядовых инвесторов от чрезмерного увлечения такими инвестициями.
Обозначили ли ключевые финансовые регуляторы границы своих полномочий и статус криптоактивов? Что служит для SEC маркером того, что тот или иной актив подпадает под ее юрисдикцию?
Часто можно услышать о якобы противоречивом трактовании органами США криптовалют и как товара, и как ценных бумаг. На самом деле, в зависимости от конкретных фактов и транзакций, виртуальные валюты могут подпадать как под законодательство о ценных бумагах и юрисдикцию SEC, так и под законодательство о товарной биржевой торговле и, соответственно, юрисдикцию CFTC.
25 июля 2017 SEC издала так называемый Отчет 21а, в котором обозначила, что в определенных случаях криптовалюта может считаться ценными бумагами и подлежать регистрации, в случае публичного предложения резидентам США. Речь идет о том, что SEC в расследовании дела DAO (Decentralized Autonomous Organization) Stock.it UG (релиз #81207 от 25.07.2017) отметила, что обмен виртуальной валюты на виртуальные тоукены для финансирования проектов, от которых инвесторы должны получить прибыли, подпадает под законодательство о ценных бумагах США, а токены в таком случае считаются ценными бумагами.
Когда же криптовалюта используются как базовый актив в производных финансовых инструментах (деривативах), это является предметом надзора CFTC. По Акту о товарной биржевой торговле криптовалюты отнесены к товарам, поэтому юрисдикция CFTC распространяется на товарные деривативы, базовым активом которых являются криптовалюта. В этом нет противоречия, а скорее один надзор дополняет другой надзор.
Главный тест, который использует SEC — наличие инвестиционного контракта. Если отношения между теми, кто предлагает, и теми, кто инвестирует, подпадают под определение инвестиционного контракта (понятие инвестиционного контракта в США сформировано судебной практикой и известно как «Тест Хауи»), то применяется законодательство о ценных бумагах. Это означает, что биржи должны регистрироваться в SEC с соответствующими правовыми последствиями: проведение due diligence, соблюдение правил листинга, гарантии кибербезопасности, соблюдение правил борьбы с отмыванием денег (AML), идентификации клиентов (KYC), недопустимости манипуляций и т.д. Незарегистрированным биржам запрещено работать – об этом речь идет в деле SEC против Jon E. Montroll и BitFunder, 21.02.2018 — о незарегистрированной бирже и обмане пользователей биржи.
Главный месседж от SEC для регуляторов мира — при правовой квалификации сделок с криптоактивамы смотрите на экономическую суть отношений.
Какого рода риски классифицирует SEC в процессе осуществления надзора за рынком криптоактивов?
Деятельность в сфере криптовалют — это, повторюсь, объект пруденциального надзора. И SEC следит за рисками, которые могут представлять такие транзакции. Во время Института говорили о шести основных рисках.
- Мошенничества и манипуляции — во многих юрисдикциях операции с криптовалютами являются нерегулируемыми, либо посредники не выполняют регуляций.
- Операционный риск — связан с уязвимостью самих технологий и хакерскими атаками. Мелкие с точки зрения объема криптоактивы, как то Эфир, являются объектом хакерских атак.
- Риск волатильности — хотя биткоин — одна из самых стабильных криптовалют, но все-таки он в 10 раз менее стабилен, чем другие товары или золото.
- Риск ликвидности — криптобиржи не являются биржами в классическом понимании. Это торговые площадки. Большинство из них не выполняют регуляций и, соответственно, не является «регулируемыми рынками» со всеми вытекающими из этого последствиями. Торговля на вторичном рынке — особый вызов. Ведь токены (как аналог ценной бумаги, но удостоверяющие права в отношении криптоактивов) могут находиться в листинге онлайн-платформ, которые часто называются биржами виртуальных валют и торговаться за виртуальную или фиатную валюты. Часто токены почти немедленно начинают торговаться на вторичном рынке без всякой связи со стоимостью в реальном мире.
- Риск левереджа, который усиливает все другие риски. Хотя сама по себе криптовалюта не несет системного риска, но в зависимости от того, сколько левереджа базируется на ней, особенно через деривативы, такой риск может охватывать всю финансовую систему.
- Рост позиций розничных инвесторов, которые почти невозможно хеджировать с помощью других финансовых инструментов из-за низкой корреляции криптовалют с другими активами.
Как расследуются и пресекаются правонарушения на крипторынке? Что об этом рассказала SEC?
SEC в сентябре 2017 года создала специальное киберподразделение в составе департамента по правоприменению, которое занимается расследованиями деятельности в dark web, цифровыми активами, криптовалютой и кибербезопасностью. В подразделении работает около 40 человек различной специализации – согласно информации из дела Plexcoin — первое дело киберподразделения SEC против нарушителей в Квебеке, совершивших ICO.
SEC применяет санкции за:
- незарегистрированные предложения;
- мошенничество во время предложения/продажи;
- деятельность незарегистрированного брокера-дилера;
- деятельность незарегистрированной биржи;
- нераскрытие информации о вознаграждении за продвижение (anti-touting).
Основные сложности расследований дел с криптовалютой заключаются прежде всего в трудностях их правовой квалификации, определения юрисдикции, а также отслеживания и идентификации пользователей. Так, проводимые с частными криптовалютами (например, Monero, zCash) транзакции скрыты вообще. Ethereum является децентрализованной платформой, на которой заключаются смарт-контракты. Операции с криптовалютой легко маскировать путем обмена одной криптовалюты на другую или переводами между различными биржами (так называемые shape-shifting и chain-hopping). И хотя SEC имеет набор аналитических средств, чтобы получать транзакционные данные и отслеживать движение средств (CipherTrace, Chainalysis), дополнительные сложности возникают на этапе «замораживания» средств и реального возмещения инвесторам.
Кроме того, так называемые «белые книги» (white paper) по ICO не являются по своему содержанию эквивалентными классическим проспектам эмиссии. Они не описывают проекты четко, а направлены на то, чтобы вызвать жажду инвестиций. Часто к продвижению криптовалюты привлекают известных персон. Люди хотят быть частью следующего биткоина, эфира, будущего, в конце концов. В этом большая угроза для розничных инвесторов.
